António Costa completou 900 dias como primeiro-ministro na segunda-feira, 14 de Maio. Nesse dia, a Secretaria de Estado do Turismo nomeou em Diário da República uma técnica especialista para o gabinete. Foi a 1.717ª nomeação para um gabinete do executivo socialista - uma média de 1,91 por dia.

O primeiro-ministro é o que mais nomeou. Foram 80 pessoas, apesar de apenas 59 estarem em funções, de acordo com o site oficial do governo. À primeira vista, os Ministérios da Cultura e da Administração Interna estão no top três. Contudo, há uma razão que pode inflacionar os números: os actuais titulares de ambas as pastas não são os que tomaram posse a 26 de Novembro de 2015. Luís Filipe Castro Mendes substituiu João Soares em Abril de 2016. E Eduardo Cabrita trocou o lugar de ministro adjunto pela Administração Interna com a saída de Constança Urbano de Sousa em Outubro do ano passado. O mesmo acontece com as secretarias de Estado remodeladas entretanto: desde as que mudaram com a saída destes ministros, à Juventude e Desporto, em Abril de 2016, e as oito pastas (Assuntos Europeus, Internacionalização, Presidência do Conselho de Ministros, Assuntos Fiscais, Administração e Emprego Público, Indústria, Desenvolvimento e Florestas, Habitação) que Costa aproveitou para remodelar em Julho de 2017 depois da exoneração dos secretários de Estado (SE) envolvidos no Galpgate (Fernando Rocha Andrade, João Vasconcelos e Jorge Costa Oliveira).

Apesar de a comparação ser feita com períodos temporais diferentes, quando se trata da média diária este governo nomeou mais do que os anteriores. Em Junho de 2013, quando Pedro Passos Coelho governava em coligação com o CDS há 710 dias, as nomeações para os 14 gabinetes ministeriais (em que incluía as secretarias de Estado) ascendiam a 1.027, segundo o Diário de Notícias. A média era de 1,45 nomeações por dia. E, escrevia o jornal, entre 2005 e 2007, os 20 gabinetes de José Sócrates nomearam 1.077 pessoas em 730 dias - uma média de 1,48 por dia.

Nesse período de tempo, ambos os primeiros-ministros haviam já feito remodelações no governo: Passos passara de 11 para 13 ministros (com a saída de Miguel Relvas e a entrada de Miguel Poiares Maduro e Luís Marques Guedes para o seu lugar) e Sócrates remodelara três (Campos e Cunha saiu da Economia ao final de quatro meses, Freitas do Amaral saiu dos Negócios Estrangeiros em 2006 e foi substituído por Luís Amado).

Rotatividade e renomeações
As análises às nomeações de qualquer governo devem ser feitas com cautela. Primeiro, porque os motoristas e as secretárias transitam de gabinetes anteriores e são renomeados. No caso do primeiro-ministro, terão sido pouco mais de 20, segundo as contas de fonte de São Bento. Depois, explica a mesma fonte, quando mudam, por exemplo, os secretários de Estado, há renomeações dos adjuntos ou assessores que ficam apesar da alteração do titular da pasta.

Por outro lado, acrescenta Pedro Silveira, investigador que está a concluir uma tese de doutoramento sobre o papel dos SE na formulação das políticas dos governos, existe uma grande "rotatividade" porque os membros dos gabinetes que não são governantes "sentem-se menos obrigados a permanecer no governo por solidariedade". Há quem saia para acabar um doutoramento e depois regresse e até quem mude de gabinete. E, acrescenta o professor, "os ministros e SE sem experiência política (que vêm das universidades, de um mundo sem contacto político) têm muita dificuldade em montar gabinete". Falta-lhes, diz, a "rede social para escolher a peça-chave, que é o chefe de gabinete", aquele que muitas vezes selecciona os membros do gabinete. Entre as mais de 100 entrevistas que fez a antigos membros de governo, de subsecretários de Estado a primeiros-ministros, muitos disseram-lhe que receberam dezenas de currículos de militantes partidários. "Ficam à mercê de perfis que não são adequados. Não são jobs for the boys, de recompensa. É algo mais grave." É que, explica, é nos gabinetes que se definem as políticas: "A partir do momento em que as escolhas são mal feitas - mesmo que não sejam partidárias - pode ser desastroso, pode colocar em causa a eficiência."

A lei relativa às nomeações e composição dos gabinetes mudou em 2012. Antes disso, em 2007, uma auditoria do Tribunal de Contas (TC), realizada em 30 gabinetes governamentais entre 2003 e 2005 (incluiu os executivos de José Manuel Durão Barroso, Pedro Santana Lopes e José Sócrates), apontava fragilidades na escolha do pessoal de apoio. Nem sempre a selecção, escrevia o TC, assentava em critérios "predefinidos, claros e objectivos" já que eram muitos os diplomas que definiam os critérios de nomeação. E nem obrigavam à sua publicitação, pelo que era a própria lei a não prevenir a opacidade. E acontecia até que, na mesma função, havia remunerações "díspares". Pior: algumas ultrapassavam o valor ganho pelo respectivo ministro e pelo primeiro-ministro.
Houve melhorias. Mas a publicitação ainda é "bastante incompleta", diz Pedro Silveira: ora inclui informações desnecessárias (como cursos irrelevantes para o cargo), ora é omissa (em muitos casos nem se refere a formação superior). Hoje, adianta José Sousa Rego, estão previstos cerca de 450 elementos nos gabinetes ministeriais. Ainda assim, o antigo secretário-geral da Presidência do Conselho de Ministros (entre 2002 e 2016) critica o número "excessivo" de SE - actualmente são 44 e assinaram 62,4% das nomeações. Sousa Rego entende que um gabinete com uma dimensão substancial poderá justificar-se no caso dos ministros, que têm a tutela de direcções-gerais, institutos públicos. Mas com os SE, que muitas vezes têm um só departamento na administração pública, os elementos da sua equipa "invadem as regras da competência específica da administração, substituindo-a". É uma capoeira com muitos galos.

A lei também fixa um limite de especialistas - um dos cargos no qual se encaixam os boys dos partidos. O número não pode agora ser superior ao do pessoal que vem da administração pública (ver caixa sobre a lei de 2012). "Os cidadãos não querem membros do governo atados de pés e mãos sem ter meios para estudarem os problemas e tomar as melhores decisões políticas para a governação do País", explica o secretário-geral da Presidência do Conselho de Ministros entre 2002 e 2016. "O problema da partidarização na área do governo põe-se com estas características: se o número de pessoas que apoiam o ministro começa a ter uma dimensão muito grande, então o que parece é que isso está a servir para dar emprego político", conclui o autor de No Centro do Poder: governo e administração pública em Portugal, esta semana lançado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos.

Clientela é na administração
Além disso, refere Pedro Silveira, apesar de a lei definir limites, "na prática essa distinção não existe". Um exemplo: "Um assessor de imprensa pode ser um adjunto ou técnico especialista. Conheço um caso de um rapaz que, por muitas capacidades que tenha, acabou a licenciatura, está a fazer mestrado e foi nomeado técnico especialista de um dos mais importantes gabinetes neste governo. Tem 23 anos."

Mas, alerta Sousa Rego, onde este "problema crítico" do clientelismo partidário ainda não está de todo resolvido é na administração pública. "Na esfera dos gabinetes, o pessoal político-partidário faz todo o sentido que desempenhe funções de apoio ao funcionamento dos membros do governo." Já nas nomeações na esfera do Estado a comissão de recrutamento público, "a CRESAP, não tem instrumento nenhum para obstar à partidarização, porque selecciona através de concursos públicos três candidatos e o ministro indigita e pode escolher legalmente um do partido", diz. Esta situação, confirma Pedro Silveira, é mais comum nos lugares intermédios e regionais.

Para evitar o domínio partidário nas decisões, no livro que agora lança, Sousa Rego propõe a suspensão da actividade partidária durante o período de exercício da função. 

Com Maria Henrique Espada

Este artigo foi originalmente publicado na edição 733 da SÁBADO, nas bancas a 17 de Maio de 2018.