As reformas exigem respostas – a propósito da reforma do Tribunal de Contas

Em face das competências constitucionais nacionais, a responsabilidade começa no reformador, pois, não basta ter razão na intenção, é preciso provar a realidade visada.

Por exemplo, se se afirma que o visto prévio atrasa decisões públicas, importa medir quanto atrasa, porquê e com que impacto. Se se quer reduzir o alcance da responsabilidade financeira, é preciso demonstrar que essa alteração melhora a decisão pública sem criar zonas de desresponsabilização. Se se pretende substituir controlo externo preventivo por controlo interno acreditado, é indispensável explicar por que razão esse novo modelo oferece garantias melhores.

Por isso, as reformas devem ser fundamentadas e as suas previsões normativas sustentadas em diagnóstico e evidência, ou seja, na recolha, análise e discussão de dados para conhecimento do estado da arte e demonstração da finalidade anunciada.

Uma reforma baseada em evidência começa por identificar com precisão o problema que pretende resolver, mede a sua dimensão, compara alternativas, estima custos e impactos, consulta de forma substantiva e estabelece mecanismos de revisão. Não basta invocar celeridade, eficiência ou melhores práticas. É preciso demonstrar, com dados e raciocínio público verificável, por que o sistema merece ser alterado e a solução proposta melhora o sistema sem criar riscos superiores aos que pretende corrigir. De que vale uma reforma que trata sintomas errados.

A proposta do Governo de alteração à Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas apresenta escolhas relevantes e acertadas, mas, tanto quanto se sabe, não satisfaz, de forma visível, algumas indispensáveis exigências democráticas e técnicas de uma reforma.

Antes de deliberar sobre a legislação, o Parlamento deveria exigir uma avaliação pública e tecnicamente robusta sobre cada uma das suas peças essenciais. Quanto ao visto prévio, importa saber: quantos atos e contratos são submetidos anualmente ao Tribunal? Qual o respetivo valor? Quantos recebem visto sem reservas? Quantos são devolvidos para suprimento de deficiências? Quantos são recusados? Por que fundamentos? Qual o prazo médio e mediano de decisão? Que parte dos atrasos é imputável ao Tribunal e que parte resulta de processos mal instruídos pelas entidades públicas?

A mesma exigência vale para a responsabilidade financeira. Quantas ações são instauradas? Quantas terminam em condenação? Qual a proporção de casos por dolo, culpa grave ou negligência? Que montantes são efetivamente reintegrados? Que infrações financeiras são mais frequentes? Qual o peso real de decisões apoiadas em pareceres jurídicos ou técnicos?

Sem essa base, discutir se o regime atual é um sistema de bloqueio ou se a proposta é permissiva converte-se num debate de perceções e potenciais enviesamentos. E reformas institucionais feitas por impressão tendem a produzir novas disfunções em vez de resolver as antigas.

A comunicação oficial do Governo resume a reforma em termos de clarificação jurisdicional, reforço do controlo interno e atualização da responsabilidade financeira, mas não explicita a base factual dessas opções. Não resulta dela, todavia, um processo prévio transparente de consulta institucional publicamente conhecido.

Na verdade, isto seria discutível em qualquer reforma relevante, para mais face ao seu âmbito e instituição visada. É especialmente delicado numa reforma que incide sobre um tribunal constitucionalmente previsto, com funções de fiscalização externa das finanças públicas e de efetivação de responsabilidades financeiras.

Considerando os recursos e responsabilidades do reformador, bem como as suas legítimas pretensões, para não falar do elevado risco de resistência, quanto maior é a sensibilidade institucional da reforma, maior deve ser a exigência da sua preparação.

O método democrático e técnico das reformas é, assim, essencial e exigível.

Creio que a proposta governamental contém méritos que devem ser reconhecidos. É útil discutir uma maior clarificação entre funções de auditoria e funções jurisdicionais. É positivo reforçar a atenção a programas e políticas públicas, e não apenas à regularidade formal de atos isolados. É legítimo procurar reduzir uma cultura administrativa de medo de decidir, quando dirigentes públicos operam em ambientes normativos densos, sob forte pressão temporal e com risco pessoal e financeiro relevante.

Mas estas virtudes não afastam os referidos vícios típicos das intentadas reformas, incluindo a falta de avaliação de eventuais ou potenciais consequências não intencionadas das políticas. Por exemplo, o artigo 54.º da proposta de lei do Governo, que vai ser discutida no próximo dia 20 de maio na Assembleia da República, prevê que certos atos e contratos deixem de estar sujeitos a fiscalização prévia quando sejam celebrados por organismos ou serviços dotados de sistemas de decisão e controlo interno devidamente acreditados.

A proposta identifica, desde logo, dimensões relevantes desses sistemas: estrutura organizacional clara, responsabilidades formais, ambiente de integridade e competência, segregação de funções, circuitos independentes de autorização e verificação, avaliação contínua de riscos, incluindo fraude e corrupção, auditorias periódicas, acompanhamento de recomendações e melhoria contínua.

Esta é uma boa intenção. Ela reconhece que o controlo não tem de ser cego à qualidade institucional das entidades controladas. Uma organização com responsabilidades bem definidas, processos rastreáveis, auditoria interna funcional, mapas de risco atualizados e histórico de correção de falhas não deve ser tratada exatamente como outra que decide de modo opaco, desorganizado e reativo. A proposta aproxima-se, assim, de um princípio de condicionalidade institucional: menos controlo externo prévio onde exista robustez interna comprovada; mais controlo onde essa robustez não exista.

Este caminho merece ser desenvolvido. Mas é precisamente por ser promissor e complexo que não pode ficar legislativamente subdesenvolvido.

A proposta remete para portaria os requisitos de fiabilidade dos sistemas internos, os procedimentos de acreditação e as condições de suspensão ou cessação. A decisão de acreditação caberá ao membro do Governo responsável pelas Finanças, mediante parecer da Inspeção-Geral de Finanças.

Mesmo quem não acompanhe integralmente essa conclusão no plano constitucional deve reconhecer o problema de fundo. A lei deveria fixar, e não remeter quase integralmente para portaria, por exemplo: os critérios substantivos mínimos de acreditação; os níveis de maturidade exigíveis aos sistemas internos; os parâmetros específicos para áreas de risco elevado, como contratação pública complexa, fundos europeus, concessões, parcerias público-privadas e compromissos plurianuais; a periodicidade da reavaliação; as causas de suspensão e cessação da acreditação; o dever de publicidade dos relatórios de avaliação; a obrigação de divulgar indicadores de conformidade e correção de recomendações; as consequências jurídicas de falhas posteriores; e, sobretudo, o papel de uma instância verdadeiramente independente na validação e acompanhamento do regime.

Mais: se a reforma pretende ser inovadora e desburocratizadora, deve retirar todas as consequências da ideia de condicionalidade assim como não criar ou acrescentar mais procedimentos e processos negativamente burocráticos. E é um facto notório de que os procedimentos de certificação são, por e pela sua natureza, burocráticos, embora não necessariamente negativos. Isto aplica-se tanto ao visto prévio, quanto, também, à responsabilidade financeira, que o atual Governo pretende reduzir, ao excluí-la quando ocorra mera culpa ou negligência.

Com efeito, a proposta reduz, em regra, a responsabilização a situações de dolo ou culpa grave e valoriza a existência de pareceres ou informações favoráveis no processo decisório. Por sua vez, o Tribunal alerta para o risco de se criar uma desresponsabilização excessiva e de transformar pareceres numa espécie de escudos jurídicos.

Parece-me que há aqui espaço para uma solução mais refinada do que o simples tudo ou nada.

Quem decide dentro de um sistema de boa governação ou gestão, com risco identificado e controlado, pareceres qualificados ou sustentados, segregação de funções, controlo de execução e registo claro e fundamentado das opções tomadas, não carece de ser avaliado do mesmo modo que quem decide num ambiente de descuido, improvisação, informalidade, ausência de mecanismos preventivos e de não defesa do interesse público e legalidade.

Neste sentido, a qualidade do ambiente e processo decisório é determinante para a fiscalização prévia, ou falta dela, bem como para eventuais consequentes auditorias, cuja avaliação igualmente seria determinante para a primeira e, assim, do risco e grau de responsabilidade.

Consagrar legalmente um princípio de mitigação (e, em casos delimitados, de exclusão) da responsabilidade financeira quando o dirigente ou decisor demonstre ter atuado dentro de um sistema efetivo de prevenção da fraude, corrupção, ilegalidade e má gestão, previamente certificado e efetivamente observado, pode ser distintivo entre os vários tipos de censura aplicáveis aos decisores.

O mesmo princípio deveria operar em sentido inverso. Entidades que ignorem recomendações, não mantenham controlos internos funcionais, concentrem poderes de forma indevida, não documentem decisões ou acumulem falhas reiteradas deveriam ficar sujeitas a maior escrutínio prévio e a menor margem de atenuação da responsabilidade.

Esta seria uma reforma verdadeiramente moderna e baseada na política estruturalmente mais crítica, capaz e consolidada para afastar ou mitigar riscos de ilegalidade e má gestão dos dinheiros públicos: a prevenção. Mais liberdade para quem prova maturidade institucional, mais controlo para quem não a prova, maior proteção para quem decide em conformidade legal, maior exigência para quem não decide legalmente bem e gestionariamente melhor.

Além disso, esta lógica teria uma vantagem política e administrativa relevante. Em vez de colocar o Tribunal de Contas e os gestores públicos em campos opostos, criaria um incentivo comum: elevar a qualidade da decisão pública. O Tribunal deixaria de ser visto, para quem o defenda, como instância de veto ou censura, porquanto passaria também a integrar, de forma mais clara e compreensiva, uma arquitetura de melhoria institucional.

Mas isso exige reconhecer que a reforma do Tribunal de Contas não pode ser isolada. Não há menos visto prévio sem melhor Administração Pública, pelo que a redução do controlo prévio deve ser acompanhada de controlo interno robusto e de reforço da responsabilização em caso de incumprimento.

Neste âmbito, creio que o problema português não está apenas nas normas de controlo. Está também na qualidade desigual da gestão pública aplicada: planeamento insuficiente, processos mal instruídos, responsabilidades difusas, fraca coordenação entre áreas jurídica, financeira e operacional, deficiência de avaliação de risco e cultura limitada, muito limitada, de prevenção e risco. Reduzir o controlo externo sem corrigir estes défices parece-me que se está somente a deslocar o risco sem a correspondente eficiência e eficácia da decisão.

O país precisa de um Estado mais ágil, simplificado, inovador e mais capaz e responsável de decidir, sem dúvida, mas também precisa que os seus governos e instituições saibam provar e partilhar as razões e impactos das suas reformas.