Lei do lobbying e da pegada legislativa: quem deve fazer o quê e quando

De facto, o pacote ou a regulação do denominado lobbying corre a meio gás e a várias velocidades para as entidades a ele sujeitas, com diferentes regimes transitórios para determinados tipos de pessoas coletivas e setores de atividade, porquanto a regulação consagra diferentes deveres e obrigações para o setor público e o setor privado, bem como a sujeição a sanções, isto para não falar nas diversas omissões substantivas e dificuldades práticas do seu teor normativo.   

Adiante, veremos mais em detalhe. 

Uma lei em vigor, mas… 

Portugal tem um regime geral de transparência da representação legítima de interesses, ou seja, do lobbying, e de mecanismos de pegada legislativa, aprovado pela Lei n.º 5-A/2026, de 28 de janeiro (doravante, a lei), desde 27 de julho de 2026. Porém, o regime só será plenamente efetivo em 1 de junho de 2027, e não será total, porquanto a aplicação às freguesias somente começa no dia 1 de janeiro de 2028. 

O regime tem como protagonistas públicos os dois órgãos de soberania com poder legislativo: a Assembleia da República e o Governo.  

A Assembleia da República, pela Lei n.º 37-A/2026, de 28 de julho, em vigor desde o dia seguinte, criou a orgânica e o Conselho de Gestão (CG) do Registo de Transparência da Representação de Interesses (RTRI), constituído por “três personalidades de reconhecido mérito”, eleitas pela Assembleia da República, a funcionar junto do parlamento, e fixou o calendário de transição.  

O Governo, por seu lado, regulou o cumprimento da lei nos seus gabinetes através da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 167/2026, publicada a 13 de agosto. Ao fim de dez anos, com um veto presidencial pelo meio, a regulação lá chegou a bom porto legislativo. 

Resumindo, a Assembleia da República é dona da lei, casa do regime e eleitora e financiadora do órgão independente que gere o registo e sanciona. O Governo é o destinatário mais relevante, o principal produtor da pegada legislativa e o executor da lei nos seus gabinetes e, por tutela, na administração pública que dele depende. 

Hoje, em outubro de 2026, vivemos uma zona transitória ou intermédia, pois a lei aplica-se, mas o registo só funciona plenamente em janeiro de 2027 e as sanções só se tornam efetivas em junho do próximo ano.  

De forma muito resumida, eis uma calendarização da implementação da regulação: 

 

 

O que as entidades públicas devem fazer já 

As entidades públicas abrangidas em geral (grosso modo, serviços e organismos da Assembleia da República, Presidência da República, Governo, órgãos regionais, administração direta e indireta do Estado, Banco de Portugal, entidades administrativas reguladoras e demais independentes) e sem necessidade de esperar pelo RTRI, têm de registar e publicitar, por meios próprios, as audiências que concedem, com a identificação de quem é recebido e do objeto da reunião. E até 30 de novembro têm de aprovar as normas que definem esse procedimento.  

Note-se que, no regime transitório, a Lei n.º 37-A/2026 manda registar “as audiências por si concedidas”, sem qualificar o assunto (artigo 8.º, n.º 3). No regime definitivo, a Lei n.º 5-A/2026 manda divulgar “as reuniões por si realizadas com as entidades constantes do RTRI” (artigo 8.º, n.º 3), e o critério é a qualidade de quem é recebido, não a matéria. O que delimita o âmbito é a definição de representação de interesses do artigo 2.º, n.º 1, e essa é ampla, pois abrange influenciar políticas públicas, atos administrativos, contratos públicos e, em geral, os processos decisórios das entidades públicas. 

Refira-se que nem toda a audiência pedida por uma entidade privada é representação de interesses, e as normas de cada entidade devem mencionar, através de uma lista delimitada, o que fica de fora. A lei exclui, no essencial, cinco situações (artigo 2.º, n.º 3):  

a) Os atos próprios de advogados e solicitadores no exercício do mandato forense; 

b) A atividade dos parceiros sociais enquanto participantes na concertação social, e apenas nesse quadro;  

c) As respostas a pedidos de informação diretos e individualizados da entidade pública e os convites individualizados para assistir a audições ou participar na preparação de legislação ou de políticas, com a particularidade de a entidade pública ficar obrigada a publicitar esses pedidos e convites;  

d) O exercício de direitos procedimentais no procedimento administrativo e na contratação pública, a que já se aplicam as regras do CPA, do CCP e da lei de acesso aos documentos; e 

e) O exercício do direito de petição e a apresentação de reclamações, denúncias ou queixas, sem contrapartida remuneratória.  

A estas somam-se as audiências e diligências procedimentais em processos em que a entidade seja interessada ou contrainteressada, que o artigo 8.º, n.º 2, afasta da exigência de inscrição prévia. Fora destes casos, a audiência regista-se, ainda que não respeite a nenhuma lei ou regulamento em preparação. 

Nas zonas cinzentas, como o simples pedido de esclarecimento, entendo que, por cautela institucional e individual, a regra prudente é registar na mesma, com o objeto descrito com rigor. 

Como fazer esse registo? 

É de assinalar ainda que, neste tópico, há um registo do regime transitório e um registo do regime definitivo, após 1 de janeiro de 2027. Para já, a lei exige apenas o registo da identidade de quem é recebido e do objeto da audiência. Porém, o artigo 8.º, n.º 3, da Lei n.º 5-A/2026 acrescenta a data, a matéria e o representado. Por seu lado, a RCM n.º 167/2026 dá uma lista mais completa, embora só vincule o Governo: data, tipo de interação, identificação do representante, número de inscrição no RTRI, entidade representada e indicação sumária do objeto, com registo sumário e fundamento legal mesmo quando a publicitação fica reservada.  

Quanto ao suporte, a lei não impõe nenhum, pois diz que o registo se faz “por meios próprios” (artigo 8.º, n.º 3, Lei n.º 37-A/2026) e, depois de 2027, “nos termos a definir em ato próprio de cada entidade” (Lei n.º 5-A/2026, artigo 8.º, n.º 3). O Governo escolheu uma plataforma eletrónica única da Secretaria-Geral do Governo, com formulário eletrónico (artigo 3.º, n.os 2 e 3, RCM n.º 167/2026). As restantes entidades escolhem, para já, de acordo com os seus recursos e o volume de audiências. 

A opção por uma folha de cálculo partilhada pode servir uma entidade com poucas dezenas de audiências por ano, porém, exigem-se colunas fixas e iguais às da RCM, um único ficheiro com controlo de quem edita, e uma rotina de exportação para a página da entidade. Esta opção tem desvantagens e riscos, como versões paralelas, campos preenchidos de maneiras diferentes, registo feito de memória no fim do trimestre, daí que esta opção só seja recomendável se for blindada com um sistema de garantias informáticas, de disciplina com tarefas bem definidas e alocadas e com pelo menos dois responsáveis que a escrutinem. 

A opção por um formulário eletrónico ligado a uma base de dados é, diria, a solução intermédia e, para a maioria dos serviços, provavelmente, a melhor. O pedido de audiência entra por um formulário na página da entidade, os dados ficam gravados sem transcrição, o responsável só valida e completa.  

A opção de utilização de um módulo no sistema de gestão documental ou de agenda eletrónica é, parece-me, a solução mais robusta. Permite ligar cada audiência ao processo a que respeita, que é exatamente o que a pegada legislativa vai exigir, e oferece melhores garantias de controlo e auditoria.  

Assim, recomendo, a quem queira desde já cumprir bem, e não apenas cumprir, que crie o formulário da interação e seus campos, nomeie o responsável ou responsáveis pela implementação deste regime, um ponto focal da entidade, assinalando as devidas competências e tarefas, e assegure o regime de triagem dos pedidos (em que se decide se a interação está dentro da lei ou numa das exclusões do artigo 2.º, n.º 3, como o advogado em mandato forense, o parceiro social em concertação, o interessado num procedimento administrativo próprio ou o peticionário), ficando registada a respetiva decisão. Segue-se o agendamento com registo simultâneo, isto é, a audiência não entra na agenda sem entrar no registo com os campos mínimos preenchidos. Após a reunião, o ponto focal completa o que faltava, designadamente participantes efetivos e documentos entregues, e o titular valida. Havendo fundamento para reserva, nos termos do artigo 8.º, n.º 6, assinala-se o campo e indica-se a base legal, sem apagar o registo. A lei salvaguarda que, nos casos sensíveis em que esteja em causa a proteção de direitos constitucionalmente previstos, a proteção de pessoas singulares e seus dados pessoais ou a aplicação de regimes de sigilo ou confidencialidade previstos na lei, a divulgação dos contactos e audiências pode ficar reservada: 

a) Até à conclusão do procedimento; ou 

b) Enquanto durar o dever de sigilo, de confidencialidade ou de proteção aplicável ao caso. 

Ou seja, a divulgação pode ficar reservada, mas o registo faz-se na mesma, com o fundamento legal, como, aliás, a RCM impõe aos membros do Governo e aos seus gabinetes, e como as restantes entidades devem prever nas suas normas. 

Por fim, classifica-se a audiência pelo procedimento, iniciativa ou diploma em preparação a que respeita, e é este campo que, no final do procedimento, permite extrair a pegada legislativa do artigo 10.º. Este mecanismo só cobre a fase preparatória de políticas públicas, atos legislativos e regulamentares. Quando a audiência não respeita a nenhum deles, casos acima referidos, o campo deve ficar “não aplicável”, e a audiência entra na agenda pública (mas não entra em nenhuma pegada). 

Feito o registo, a entidade publicita-o na sua página na Internet, em tabela consultável e em ficheiro aberto descarregável, porquanto é o que permite ao (futuro) Conselho de Gestão, aos jornalistas e aos investigadores cruzar registos de entidades diferentes e, em 2027, por exemplo, confrontar o que as entidades publicaram com o que os representantes declararam no RTRI. 

A lei não fixa prazo de conservação documental específico, pelo que o critério deve constar das normas aplicáveis, um prazo-regra de cinco anos, e justificar-se pela finalidade, sem prejuízo de se conservar integralmente o processo de registo. 

Sugere-se igualmente que a implementação conte com o apoio dos serviços jurídicos e de informática, do encarregado de proteção de dados e do responsável pelo acesso à informação, figuras obrigatórias por lei, e que a responsabilidade pelo registo seja partilhada por, pelo menos, dois responsáveis, um deles dirigente. De momento, a adoção da lista da RCM como padrão parece uma boa solução, em face do regime legalmente consagrado, porque, na verdade, é uma solução que permitirá, em 2027, cruzar os registos com o RTRI. 

A estas obrigações juntam-se outras, também já aplicáveis: 

a) Manter uma página com todas as consultas públicas em curso; 

b) Identificar, na documentação instrutória, os contributos e as atuações dos representantes; 

c) Disponibilizar canais de queixa com acompanhamento do seu estado; 

d) Aderir ao Código de Conduta anexo à lei; 

e) Publicar um relatório anual de execução; 

f) Publicitar os pedidos de informação e os convites individualizados que dirija a terceiros para participar na preparação de legislação ou de políticas, que ficam fora do registo precisamente porque a entidade pública os deve tornar públicos; 

g) Divulgar o regime junto da Administração, dos representantes e da sociedade civil, e consultar regularmente os interessados para melhorar os registos. 

Com o RTRI em funcionamento, a entidade pública abrangida só pode conceder audiências, e só admitir a audições, às entidades nele inscritas, pelo que convém desde já registar quem as pede. A partir de junho de 2027, a entidade abrangida deve ainda publicar no seu portal as decisões sancionatórias que lhe digam respeito. 

A Assembleia da República - incluindo os seus órgãos internos, comissões e grupos parlamentares -, tem um dever mais exigente, porquanto divulga as reuniões no mês seguinte à sua realização, ao contrário do Governo, que se ficou pelo mínimo exigido pela lei, o regime trimestral, o que se afasta das recomendações da OCDE e da Transparência Internacional neste domínio, que pedem divulgação tempestiva, integral e detalhada. Ou seja, no parlamento, onde a representação de interesses se faz mais à luz do dia (por exemplo, nas audições das comissões), rege o prazo curto; no Governo, onde a fase preparatória dos decretos-leis e dos regulamentos é amiúde opaca e decorre em gabinetes fechados, vigora o prazo longo, que na prática pode significar saber em fevereiro do próximo ano de uma reunião realizada este mês. 

Relativamente à pegada legislativa, isto é, a identificação, no final de cada procedimento, de todas as consultas e interações ocorridas na sua fase preparatória, em formulário e com a forma de publicitação que cada entidade aprovar, o regime transitório é omisso, pelo que vigora desde 27 de julho, sem diferimento e sem prazo para o formulário.  

Recomendo, por isso, que as normas a aprovar até 30 de novembro tratem, no mesmo ato, as audiências e a pegada, com campos mínimos comuns. No essencial, estas normas regulamentares exigem a seguinte estrutura: objeto e âmbito, responsável e pontos focais, formulário de pedido e declaração do solicitante, critérios de triagem e exclusões, campos obrigatórios, momento do registo e da validação, reserva e fundamentação, classificação por procedimento e extração da pegada, periodicidade, local e formato da publicação, conservação e arquivo, proteção de dados e entrada em vigor. 

Planear esta responsabilidade pública e incorporar os princípios e normas do regime e as boas práticas existentes, na gestão dos serviços e organismos, é fazer o que está certo no serviço público, em nome da transparência, integridade e prevenção do fenómeno corruptivo na entidade abrangida, para não falar da boa gestão das pessoas e do risco que lhe está sempre associado.  

Importa notar que a literatura sustenta que a abordagem mais robusta para a boa implementação das matérias de compliance (planos de prevenção, códigos de conduta, canais de denúncias, registo de interações, pegada legislativa e afins, entre outros) é integrá-las num sistema de integridade, ou seja, numa visão estratégica da organização e na forma como a organização é liderada, decide, gere pessoas e recursos e responde pelas suas decisões.   

É certo que, pela sua natureza, um programa de compliance bem concebido já deve integrar liderança, cultura, risco e avaliação da sua eficácia. O que o eleva a uma parte integrante e essencial de um sistema de integridade é o compromisso e a integração na mudança das responsabilidades, decisões e comportamentos da organização, dos dirigentes aos demais trabalhadores. 

No que respeita à RCM n.º 167/2026, é de salientar alguns elementos positivos, porquanto prevê um responsável por gabinete, uma plataforma eletrónica única da Secretaria-Geral do Governo e verificação prévia da inscrição. Contudo, padece de diversas omissões e de, pelo menos, uma ilegalidade. Por exemplo, só manda divulgar, no final do procedimento, as interações que “tenham influenciado materialmente” o ato, o que restringe o alcance da lei do lobbying, que manda identificar todas as interações da fase preparatória (v. artigo 10.º, n.º 1) e assegurar a sua divulgação (n.º 2). Ora, um regulamento não pode estreitar um dever legal, por aplicação do princípio da legalidade e do seu subprincípio da prevalência da lei. De resto, deixar a quem decidiu a avaliação da influência que sofreu é precisamente o que a figura da “pegada” pretende evitar. 

O que as entidades privadas devem fazer já 

Empresas, associações, consultoras, sociedades de advogados (fora do mandato forense), fundações e organizações não governamentais devem começar por qualificar as suas atividades à luz do artigo 2.º e das respetivas exclusões. Depois, reunir os dados do artigo 5.º, n.º 1, entre os quais os clientes e interesses representados, os rendimentos anuais da atividade e os apoios públicos ou europeus recebidos, para se inscreverem provisoriamente logo que o aviso o permita. Quem já representa profissionalmente terceiros tem até 2 de março de 2027. Quem goza de inscrição automática e oficiosa, como os parceiros sociais, deve confirmar se consta do registo e, não constando, pedir a sua inclusão (artigo 4.º, n.º 3). 

Há, porém, deveres que são anteriores ao registo. Desde a entrada em vigor da lei do lobbying, aplicam-se os deveres de conduta e de identificação, entre eles:  

a) Identificar-se e identificar o representado; 

b) Não obter documentos preparatórios fora dos canais próprios; e 

c) Não entregar informação incompleta ou inexata com intenção de induzir em erro.  

Aplica-se também o período de nojo de três anos para antigos titulares de cargos, funcionários e membros de gabinetes, a ponderar em qualquer recrutamento. Junto do Governo, o pedido de audiência deve indicar o número de inscrição, o representado e o objeto, sob pena de os documentos enviados não serem considerados (artigo 4.º da RCM). Enquanto a inscrição for materialmente impossível, sustento que a sua falta não pode ser oposta ao representante, embora a RCM faça da inscrição regular condição de agendamento sem ressalva expressa para este período. 

Sanções 

O quadro sancionatório só entra em vigor a 1 de junho de 2027. A legislação prevê três sanções, aplicáveis isolada ou cumulativamente pelo Conselho de Gestão, após procedimento com garantias de defesa, por um período até dois anos. São elas: 

a) A suspensão do registo ou dos contactos institucionais (não aplicável às entidades inscritas oficiosamente); 

b) A limitação de acesso das pessoas singulares que violaram os deveres; e 

c) A exclusão de consultas públicas.  

Estas sanções só se aplicam, pela sua natureza, a representantes de interesses e a quem atue por eles, e o Conselho de Gestão limita-se a “divulgar” junto das entidades públicas as suas obrigações. As decisões do CG são públicas e impugnáveis nos tribunais administrativos, e cabe-lhe ainda comunicar ao Ministério Público a falta de registo prévio e a prestação de informações falsas.  

Por outras palavras, não há sanções para as entidades públicas, nem para os seus titulares, que não publiquem agendas, não abram consultas ou não façam a pegada. Parece brincadeira, mas, infelizmente, não é.  

A responsabilização da atuação pública neste domínio resta na queixa, nos relatórios anuais, no escrutínio público e dos media, na responsabilidade política e, nos termos gerais, na eventual responsabilidade disciplinar. Como agravante, o Código de Conduta é quase inócuo no que respeita às entidades públicas, pois, grosso modo, apenas dois artigos lhes são aplicáveis e a violação dos dois deveres consagrados não tem sanção própria, pelo que o Código reproduz a assimetria em vez de a corrigir. 

Portanto, no domínio das sanções, temos deveres para os dois lados, para as entidades públicas e para os representantes de interesses, mas sanções para um só, os representantes e as pessoas que atuam por eles. Uma assimetria que, se nada for alterado entretanto, só será reapreciada na avaliação trienal prevista na própria lei. 

Conclusão 

Sem prejuízo da seriedade e boa intenção do legislador, amiúde condicionada por lógicas e interesses diversos, esta legislação não traduz ainda um compromisso sério para com a transparência e integridade dos processos de elaboração ou execução de políticas, atos normativos, contratos públicos e os processos de decisão política e pública.  

Naturalmente, a regulação é bem-vinda, considerando a lacuna existente no sistema político e na ordem jurídica, incluindo a penal, pois o novo regime ajuda a tornar mais nítida a fronteira entre a atividade de lobbying e a de tráfico de influência, que os tribunais terão ainda, obviamente, de afinar.  

Representar legitimamente interesses é, agora, uma atividade regulada e, muito em breve, pública e escrutinada, através da inscrição no RTRI, do acesso público aos seus dados e da gestão pelo respetivo CG, com a razão de ser da “influência interagida” entre entes públicos e privados clarificada: informar e persuadir quem decide. 

Para quem quiser aprofundar estes temas, sugiro a leitura do último número especial da Revista de Direito Administrativo, dedicado ao regime do lobbying e dos mecanismos de pegada legislativa, publicado pela AAFDL Editora e coordenado por Tiago Serrão e Luís Filipe Mota Almeida, para o qual escrevi o artigo “Pegada sem rasto? O novo regime de transparência do processo legislativo português”.