O dinheiro público também tem juiz

Essa função cabe ao Tribunal de Contas. Não é um serviço de contabilidade, uma inspeção administrativa ou um órgão auxiliar do Governo, mas um verdadeiro tribunal, previsto na Constituição, independente do poder executivo e sujeito apenas à lei. Os seus juízes não recebem instruções do Governo, não integram a estrutura das entidades fiscalizadas e as suas decisões jurisdicionais não podem ser confirmadas, alteradas ou revogadas por uma autoridade administrativa que delas discorde. 

A sua natureza de tribunal significa que quem autoriza e executa a despesa não controla também o órgão chamado a fiscalizar e a apurar as responsabilidades que dela possam resultar. Quando há lugar a julgamento, a decisão é tomada por juízes, num processo com contraditório, garantias de defesa e possibilidade de recurso nos termos da lei. Quem gere recursos públicos presta, assim, contas perante uma instituição exterior e independente da organização responsável pela decisão fiscalizada. 

A fiscalização prévia, normalmente associada ao visto, permite que determinados atos e contratos sejam examinados antes de produzirem plenamente os seus efeitos financeiros. Não cabe ao Tribunal pronunciar-se sobre a oportunidade política de uma obra, mas verificar se a despesa respeita a lei, foi autorizada pela entidade competente e dispõe de cobertura orçamental. 

O controlo pode também acompanhar a execução da despesa e prolongar-se através de auditorias e da apreciação das contas. Quando, em processo próprio, sejam apuradas infrações financeiras, o Tribunal pode aplicar multas e, nos casos previstos na lei, ordenar a reposição das quantias devidas. 

É este modelo que a proposta de uma nova Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, apresentada pelo Governo e atualmente em discussão na Assembleia da República, pretende alterar. Já aprovada na generalidade, a iniciativa pretende reduzir o número de atos e contratos sujeitos a fiscalização prévia, reforçando as auditorias posteriores e atribuindo maior importância aos controlos realizados pelos próprios organismos públicos. 

Na prática, isso significa confiar mais nos serviços financeiros, jurídicos e de auditoria de cada ministério, município, hospital ou empresa pública para verificar se a despesa foi autorizada, respeita a lei e dispõe de cobertura orçamental. Estes controlos são realizados dentro da entidade que prepara, autoriza ou executa a despesa, e não por uma instituição externa e independente. 

Segundo a redação apresentada, os atos e contratos abrangidos deixariam, em regra, de estar sujeitos a fiscalização prévia quando o seu valor, sem IVA, fosse inferior a dez milhões de euros. Os de valor superior a novecentos e cinquenta mil euros teriam, ainda assim, de ser comunicados ao Tribunal para acompanhamento e eventual auditoria posterior. Nos projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus, essa comunicação só seria exigida a partir de dez milhões de euros. 

A proposta altera também os pressupostos da responsabilidade financeira. No regime vigente, uma atuação negligente pode originar responsabilidade, embora o Tribunal pondere o grau de culpa e as circunstâncias do caso. O regime proposto passaria a exigir dolo ou culpa grave, afastando as formas menos intensas de negligência. Não bastaria, portanto, demonstrar a violação da lei. Seria ainda necessário provar uma atuação intencional ou uma falta de diligência manifestamente grave perante os deveres inerentes ao cargo. 

O Governo entende que estas mudanças poderão reduzir atrasos e incerteza e proteger quem decide de boa-fé. O Tribunal de Contas tem reservas, por considerar que a fiscalização prévia, as auditorias e a responsabilização formam um sistema articulado e que a elevação do grau de culpa pode diminuir a efetividade da responsabilização. 

A diferença entre controlar antes e controlar depois não é meramente técnica. Uma auditoria posterior pode revelar uma ilegalidade, mas essa verificação pode ocorrer quando o contrato já foi executado, o dinheiro pago e os seus efeitos se tornaram difíceis de reverter. Os controlos internos são indispensáveis, mas não substituem plenamente o escrutínio de um tribunal independente, precisamente porque são realizados dentro da estrutura que prepara, autoriza ou executa a despesa. 

O regime atual pode ser revisto e nem todos os contratos têm de obedecer ao mesmo procedimento. Qualquer mudança deve, porém, considerar o que cada forma de controlo permite prevenir e o que pode tornar-se irreparável quando a verificação ocorre apenas depois. 

Ao alterar os poderes do Tribunal de Contas, não se reorganiza apenas uma instituição. Decide-se quando, por quem e com que garantias de independência será fiscalizado o dinheiro que pertence a todos.