Melhores regras, mais resultados

Relatório

O relatório segue uma lógica comparativa ou de benchmark internacional, com base, por um lado, nas normas e ações anticorrupção e de integridade e, por outro, no grau de aplicação prática destas em 62 países no total, correspondendo a 37 membros da OCDE e a 25 países parceiros. Convém, no entanto, dizer que o número de países efetivamente escrutinado varia consoante a disponibilidade de dados para cada capítulo e respetivos indicadores.

O relatório organiza a análise de integridade em 10 capítulos: estratégias anticorrupção, lobbying, conflitos de interesses, financiamento político, transparência e acesso à informação pública, sistemas disciplinares, sistema judicial, prevenção da fraude, contratação pública e corrupção e criminalidade organizada.

A conclusão principal do relatório da OCDE é simples: muitos países já criaram leis, estratégias, deveres declarativos e mecanismos de controlo, mas continuam com dificuldade em transformar esse quadro formal e normativo em prática efetiva, i. e, resultados.

A OCDE diz que o maior obstáculo é o já conhecido “implementation gap”, ou seja, a diferença entre a força das regras e a sua tradução e transformação prática. Nos países membros da OCDE, a média deste hiato é de 19 pontos percentuais, e só um em cada quatro países acompanha, na prática, a execução das medidas previstas nas suas estratégias anticorrupção.

Os resultados totais mostram que os países membros cumprem, em média, 63% dos critérios de regulação em matéria de integridade, mas apenas 44% dos critérios de implementação prática, o que confirma que o grande problema já não está só na falta de normas e estratégias, embora sejam, diria, fundacionais, está antes na dificuldade de as fazer cumprir, e nalguns casos em cumpri-las!

Portugal

O retrato mais fiel sobre Portugal da análise dos dados do referido relatório é o de um país ainda em vias de desenvolvimento, ou seja, o país possui alguns instrumentos normativos e institucionais, mas resta por estar alinhado com as melhores práticas e resultados. É um país, neste domínio, de meias medidas e meios resultados.

Portugal parece estar melhor do lado da arquitetura institucional, da transparência formal, da digitalização de algumas obrigações, da inovação no controlo da contratação pública, no avanço importante ao criar um regime geral de prevenção da corrupção e um mecanismo institucional próprio, o MENAC, a agência administrativa independente pública nacional de integridade e prevenção da corrupção.

Mas continua ainda distante nos capítulos da governação estratégica anticorrupção, regulamentação e implementação do lobbying, verificação material de conflitos de interesses, articulação entre anticorrupção e crime organizado, medição do impacto real das políticas antifraude e velocidade de resposta do sistema sancionatório e judicial.

O problema, hoje, está menos em “ter regras” e mais em garantir verificação, fiscalização, sanção e avaliação séria de resultados.

Numa palavra, existem regras, mas faltam resultados.

Vejamos porquê.

Estratégia anticorrupção

A OCDE valoriza estratégias anticorrupção quando são baseadas em evidência, com indicadores de resultado, metas e avaliação final, e que não podem deixar de ser acompanhadas, executadas, medidas e, muito menos, expiradas.

No relatório da OCDE, Portugal surge entre os países com standalone anti-corruption strategy, ou seja, com estratégia autónoma, não sem estratégia. Em bom rigor, não há uma verdadeira estratégia  nacional vigente. A Estratégia Nacional Anticorrupção 2020-2024 forneceu, sobretudo, uma arquitetura mínima de prevenção ao país, mas foi materialmente descontinuada, tendo sido formalmente substituída por uma agenda governamental.

Neste âmbito, é de salientar que a OCDE reforça a ideia de que a estratégia não é apenas um documento, mas uma ferramenta operacional: usa dados, cruza fontes, acompanha metas, revê execução e articula integridade com outros riscos, como fraude e crime organizado. É por isso que países como a Finlândia surgem com especial destaque nas partes do relatório ligadas à coordenação estratégica e à prevenção estruturada.

Lobbying

A OCDE diz que o lobbying (ou, segundo a recente Lei n.° 5-A/2026, “atividade de representação de interesses”) continua entre as áreas menos reguladas dos sistemas de integridade, mesmo em democracias avançadas. Ao mesmo tempo, a transparência sobre beneficiários efetivos enfraqueceu de forma visível, sobretudo na União Europeia. Em 2022, 48% dos países da OCDE tinham regras que obrigavam à divulgação pública de informação sobre beneficiários efetivos; em 2025 esse valor caiu para 25%. Na União Europeia, a quebra foi ainda maior: de 73% para 28%.

O relatório não apresenta Portugal como caso de destaque positivo nesta matéria. E isso, por si só, já diz alguma coisa. A mensagem mais prudente é que Portugal não aparece entre os exemplos fortes de regulação da influência organizada sobre a decisão pública. Quando a OCDE fala de progresso recente, menciona sobretudo reformas noutros países, como os Países Baixos, no tema dos períodos de nojo, e a Roménia, no reforço do regime de restrições pós-funções.

Conflitos de interesses

A OCDE mostra que o problema dos conflitos de interesses, hoje, não está tanto na falta de declarações obrigatórias, mas na fraca verificação do que é declarado. Só 25% dos membros da OCDE verificam pelo menos 60% das declarações apresentadas nos dois anos mais recentes. A OCDE defende, por isso, uma abordagem mais seletiva e baseada no risco, apoiada por ferramentas digitais.

Portugal aparece, de facto, entre os países com plataforma digital para declarações de interesses e património, porém, faz uma observação crítica importante para as declarações de interesses dos juízes, que são apresentadas a órgãos de autogoverno judicial, que podem não ter a especialização financeira necessária para fazer verificações robustas. A crítica, neste âmbito, que não se limita a Portugal, não é a existência da obrigação declarativa, mas a capacidade real de escrutinar o conteúdo.

Financiamento político

A OCDE conclui que o financiamento político continua a ter uma diferença relevante entre o plano da regulação e o plano da prática. Muitos países já têm regras de reporte e transparência, mas os partidos nem sempre cumprem devidamente, e os organismos de controlo nem sempre dispõem de meios técnicos suficientes. O relatório sublinha, em particular, a utilidade de integrar auditores certificados nas entidades de supervisão.

Nesta matéria, Portugal partilha um problema comum a muitos sistemas democráticos: ter regras formais mais desenvolvidas do que a capacidade prática de auditoria, monitorização e fiscalização,  sobretudo em tempo útil e eficaz.

Transparência da informação pública

Este é um dos capítulos em que Portugal surge relativamente bem colocado. A OCDE nota que, em média, os países membros cumprem 72% dos critérios de qualidade regulatória na transparência e 62% dos critérios de implementação prática. No gráfico comparativo, Portugal aparece entre os países acima da média da OCDE na qualidade global do sistema de transparência.

Sobre dados públicos “open by default”, Portugal aparece entre os países que já consagram esse princípio. Isso é positivo, porque a OCDE entende que abrir dados por defeito melhora a transparência, facilita decisões públicas mais informadas e pode até reduzir custos administrativos.

Não obstante, o relatório também deixa um aviso que vale para Portugal e para quase todos os outros países: os dados mais úteis para compreender e detetar corrupção continuam menos disponíveis do que os dados administrativos gerais. Por exemplo, há pouca publicação sistemática de agendas ministeriais, dados agregados sobre práticas ilícitas, lobbying e dados agregados sobre pedidos de acesso à informação. Por outras palavras, Portugal parece ser relativamente forte na transparência formal, mas apresenta um défice de transparência útil para a integridade e de eficácia externa para o país e os cidadãos.

Sistema disciplinar

No sistema disciplinar, a OCDE diz que a maioria dos países já tem quadros formais e regras claras, mas muitos ainda falham em garantias processuais de transparência, imparcialidade e justiça. No caso português, o relatório indica que os prazos de prescrição e a complexidade processual dos processos disciplinares podem limitar a eficácia real e sancionatória dos mecanismos disciplinares.

Sistema judicial

No plano da justiça, a OCDE insiste em três eixos: seleção e promoção com base no mérito, gestão séria de conflitos de interesses e canais protegidos para denúncia de conduta imprópria. O relatório mostra ainda que juízes e procuradores, em média, apresentam níveis de cumprimento declarativo mais baixos do que ministros, deputados e altos dirigentes públicos, e que existe capacidade limitada de verificação substantiva das declarações apresentadas.

Fraude

Já nos capítulos finais do relatório, a OCDE insiste em algo que parece óbvio, mas raramente é feito: prevenir fraude costuma ser mais eficiente do que correr atrás do prejuízo. O problema é que muitos governos não medem sequer bem a fraude que sofrem, e sem medição não conseguem provar o retorno do investimento em prevenção.

Portugal entra aqui de forma positiva, pois, o relatório refere expressamente o quadro criado pelo Decreto-Lei n.º 109-E/2021, como exemplo de institucionalização de medidas preventivas de integridade e controlo.

Porém, os casos de países mais avançados, segundo a própria OCDE, já estão um passo à frente: medem perdas, calculam retorno, testam metodologias e criam incentivos normativos para prevenir. O Reino Unido, por exemplo, é destacado pela entrada em vigor, em 1 de setembro de 2025, do novo ilícito de “failure to prevent fraud”. Os Estados Unidos são referidos como exemplo no desenvolvimento de metodologias de avaliação da eficácia e do retorno das medidas antifraude. Isto coloca Portugal numa posição intermédia: está melhor na criação do quadro preventivo do que na demonstração empírica dos seus efeitos.

Contratação pública

Este é, talvez, o domínio em que Portugal sai, diria, melhor fotografado. A OCDE sublinha que a contratação pública é particularmente vulnerável à corrupção por causa do dinheiro envolvido, da complexidade dos procedimentos e da proximidade entre setor público e setor privado. Ao mesmo tempo, reconhece que as tecnologias digitais ainda estão pouco aproveitadas para este efeito.

No entanto, quando apresenta exemplos concretos de boa prática, a OCDE inclui Portugal de forma expressa. O relatório destaca o trabalho do Tribunal de Contas no desenvolvimento de uma metodologia de avaliação de risco orientada por dados e inteligência artificial para apoiar a seleção de auditorias em contratação pública. Segundo a OCDE, esta iniciativa melhora a identificação de riscos, reforça a deteção precoce de irregularidades e aumenta a eficácia e a eficiência do sistema.

Como os especialistas sabem, esta avaliação não significa que a contratação pública portuguesa esteja livre de riscos de corrupção  tampouco de corrupção. Aliás, nenhuma análise de risco séria anticorruptiva expurga a contratação pública, essencial para a matéria probatória, ao lado da decisão administrativa, do exercício de funções públicas delegadas e da gestão patrimonial e financeira. Os fatores de risco mais destacados são, com efeito, poderes discricionários, conflitos de interesses e controlos deficientes ou meramente formais e não consequentes.

Crime organizado e corrupção

O relatório da OCDE é muito claro neste último ponto. O combate à corrupção e ao crime organizado não deve andar separado, porque os grupos criminosos usam precisamente essas zonas cinzentas entre áreas do Estado, fiscalização e economia legal. No entanto, poucos países articulam bem estas duas agendas. Só oito países da OCDE têm estratégias anticorrupção com objetivos específicos ligados ao combate ao crime organizado; e só 29% têm estratégias contra o crime organizado que incluem objetivos dedicados a combater a corrupção.

Na tabela comparativa, Portugal surge com uma estratégia anticorrupção em vigor, mas sem referência cruzada a objetivos próprios de combate ao crime organizado, e sem estratégia de crime organizado que incorpore explicitamente medidas anticorrupção.

Neste domínio, países como Finlândia, Suécia, Reino Unido, Estados Unidos e Países Baixos aparecem mais alinhados, e a Finlândia é mesmo destacada num quadro próprio como exemplo de estratégia coordenada, preventiva e com forte cooperação interinstitucional.

Conclusão

Em resumo, Portugal não está pior em matéria de integridade e anticorrupção, mas continua a ser um país essencialmente atrasado. Atrasado nas abordagens estratégicas, preventivas, baseadas em evidência, de gestão de risco, na melhor coordenação de recursos, no investimento em capacidade de implementação, fiscalização e avaliação e cultura e gestão de dados.

Algo injustificável para um país que não é rico financeiramente, com graves défices de fundos e recursos públicos e com elevados níveis de pobreza populacional, e ainda mais gritante quando existe evidência de que o investimento em integridade e anticorrupção constitui uma vantagem competitiva qualitativa e multiplicadora em todos os níveis governativos, em todos os setores económicos, nas instituições e organizações, e eleva a riqueza e o bem-estar dos cidadãos, famílias e comunidades.

Um país,  portanto,  em vias de cumprimento.

Como já escrevia Fernando Pessoa, no poema O Nevoeiro da “Mensagem”:

“Nem rei nem lei, nem paz nem guerra,

Define com perfil e ser

Este fulgor baço da terra

Que é Portugal a entristecer —

Brilho sem luz e sem arder

Como o que o fogo-fátuo encerra.

Ninguém sabe que coisa quer.

Ninguém conhece que alma tem,

Nem o que é mal nem o que é bem.

(Que ânsia distante perto chora?)

Tudo é incerto e derradeiro.

Tudo é disperso, nada é inteiro.

Ó Portugal, hoje és nevoeiro...

É a hora!”

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