Faz um ano que escrevi um artigo sobre o Índice de Perceção de Corrupção, mais conhecido por CPI (Corruption Perceptions Index), da Transparência Internacional (TI), a ONG global que luta, em mais de 100 países, por um mundo livre de corrupção, exigindo políticas aos político e responsabilidade aos poderosos e corruptos, maior transparência e integridade em todas as áreas da vida pública, e expondo os sistemas e redes que permitem a corrupção, em nome da realização do bem comum, da justiça social e económica, dos direitos humanos e da paz e segurança.

Olhando para a generalidade das notícias que cobriram o lançamento do CPI de 2025, realizado no passado dia 10 de fevereiro, parece que pouco efeito surtiu. Daí que entendi regressar a este tema.

Por muitos anos que tenha de experiência em investigação, formação e consultoria sobre fenómeno corruptivo, não deixo de sentir que continua a haver muita confusão conceptual sobre termos nucleares deste domínio, o que prejudica tanto aquelas e a atividade e prática anticorrupção, quanto a compreensão e valorização cívica e política do colossal impacto deste fenómeno, incluindo a perceção, o qual constitui uma das principais causas de elites extrativas, autopreservação do poder, irreformismo partidário, cristalização de políticas, estagnação económica, imobilismo social, erosão democrática, dissipação da coesão social, desaproveitamento de talento e definhamento de competências, individuais e coletivas, formais e informais.

Em rigor, o CPI não contribui para a clareza deste quadro global fragmentado. Uma das críticas legítimas que pode ser apontada é a falta de definição clara daquilo que representa o setor público na apresentação do índice. A TI define “setor público”, no seu glossário, como “governo e suas unidades descentralizadas, incluindo a polícia, forças armadas, autoridades de estradas e trânsito, escolas primárias e sistema de saúde, que utilizam fundos públicos e prestam serviços com o objetivo de melhorar a vida dos cidadãos, em vez de obter lucro”.

Contudo, esta definição é, além de incompleta ou redutora, assaz promotora de enviesamento explicativo do CPI.

As fontes integrantes do indicador composto do CPI não só não medem todos os fatores ou riscos corruptivos do “setor público”, incluindo administrativo, como integra fatores e riscos corruptivos que respeitam ao sistema e governação política e económico.

Com efeito, o CPI integra indicadores como a capacidade dos governos para conter a corrupção, excesso de má burocracia ou ausência de boa burocracia, processos de nomeação nepotista e favores políticos, existência e aplicação de leis que obrigam a divulgação de rendimentos e património e interesses e potenciais conflitos de interesse, proteção legal para pessoas que denunciam casos de suborno e corrupção, suborno, captura do estado por interesses particulares, acesso à informação sobre assuntos públicos e atividades governamentais, entre outros.

Estas categorias representam práticas, riscos e deficiências institucionais concretas que afetam o funcionamento ético, legal e responsável do setor público, e não apenas a existência ou ausência de condenações criminais.

Por outro lado, o CPI não mede, pelo menos diretamente, fraude fiscal, fluxos financeiros ilícitos, atividades profissionais potenciais facilitadoras ou intermediárias do fenómeno corruptivo (advogados, contabilistas, árbitros, consultores financeiros, etc.), movimentos de lavagem de dinheiro, corrupção do setor privado, economias e mercados informais.

Adicionalmente, e paradoxalmente, o CPI não distingue corrupção política de corrupção administrativa ou burocrática. A corrupção política está ligada à forma como o poder político é usado para benefício próprio e preservação do poder, enquanto a corrupção burocrática está associada a funcionários públicos que operam dentro da administração do Estado.

Infelizmente, não há uma definição consistente na literatura e isso prejudica esforços de pesquisa e intervenção pública e pedagógica, sobretudo por parte dos especialistas e ativistas, e assim, beneficiando interesses e agendas inéticos e pro-corruptivos.

E por que razão é o índice sobre perceções?

Como a própria denominação do índice indica, trata-se de um índice de perceções, não abrange as experiências diretas e a quantidade de casos de corrupção ocorridos, nem inclui todas as perceções, ficam de fora as perceções de corrupção por parte dos cidadãos, comunidades ou corporações.

Para quem procura minimizar o valor da perceção no CPI em prol do argumento, habitualmente, de que não existe corrupção em Portugal, importa observar que a perceção popular nacional sobre corrupção generalizada no país, realizada pelo Eurobarómetro, por inquérito a mais de 1000 pessoas em 2024, obteve a colossal percentagem de 96%, muito acima, mutatis mutandis, da pontuação do CPI, que é, também na escala de 0-100, de 56 pontos.

Com seriedade, importa perceber que o fenómeno corruptivo, sobretudo o de natureza criminal, é, por definição, secreto, clandestino, restrito aos agentes corruptos, habitualmente reduzido a poucas mais que duas pessoas com conhecimento direto sobre o ato corruptivo, pelo que é muito difícil de medir objetivamente, pois, amiúde, não se pode quantificar fidedignamente aquilo que não se conhece.

Além disso, existe uma diversidade nacional de quadros legais e administrativos sobre a criminalização e ilegalização do fenómeno corruptivo, e diferentes níveis de existência, acesso e qualidade de dados em vários países e regiões, o que tornam a sua comparação global demorada, dispendiosa, tecnicamente complexa e, a final, errónea.

Acresce o facto de que certos tipos de corrupção, como o suborno, são medíveis através de inquéritos a cidadãos e agregados familiares, como faz o Barómetro Global da Corrupção da TI.

Porém, outros tipos, especialmente a grande corrupção, são de difícil obtenção empírica. A avaliação por via da perceção qualificada, por especialistas, é a mais idónea e adequada para fornecer um panorama compreensivo ou holístico da corrupção no denominado setor público em diferentes países, com base em dados robustos, coerentes e comparáveis no tempo.

Além de perceções qualificadas e reputadas, elas visam captar riscos políticos e institucionais que emanam de fragilidades estruturais na governança pública, mecanismos de responsabilização e práticas administrativas. Não é um retrato de casos, mas uma medição do clima institucional em que os sistemas políticos e administrativos funcionam.

Considerando a falta ou incapacidade de quantificação, observação e recolha de “factos” de corrupção, as perceções não são apenas perceções. São dados baseados em inquéritos, avaliações e opiniões de agentes criteriosamente selecionados e qualificados que atuam, pela gestão ou investigação, no ambiente, contexto e comparabilidade do fenómeno corruptivo.

Ademais, as perceções de corrupção têm impactos reais, no dia-a-dia, das populações e agentes económicos e sociais, pois, afetam confiança pública nas instituições, influenciam a atratividade para investimento internacional, alteram padrões de participação cívica e confiança eleitoral, influenciam a eficácia das políticas públicas e a prestação de serviços, e alimentam ciclos de cinismo político, abstencionismo, desintervenção ou deficiente compromisso, individual ou cívico, e coesão social.

A ignorância mediática e a alienação política e cívica relativamente ao CPI beneficiam precisamente aqueles que preferem tratar o índice como um problema técnico menor, reduzido à “administração pública” e “funcionários públicos”, em vez de reconhecê-lo como um sinal de alerta robusto e eficaz sobre riscos sistémicos e sistemáticos na integridade da governação e gestão da vida pública.

A corrupção, entendida como fenómeno clandestino, não se reduz aos crimes de corrupção formalmente tipificados no código penal. Inclui captura regulatória, favorecimentos sistémicos, interferência de interesses privados nas decisões públicas e fragilidades institucionais que escapam às estatísticas criminais, mas não às perceções qualificadas captadas pelo CPI.

O CPI constitui, pois, um instrumento de diagnóstico de (boa) governação e governança.

O CPI merece ser lido com profundidade, compreendido nos seus fundamentos metodológicos e levado a sério, sobretudo por políticos e, também, por jornalistas, tendo em conta as pesadas e perigosas causas e efeitos que transporta.

O CPI deve ser aprendido e usado como ferramenta política e cívica para reforçar instituições, melhorar políticas públicas e aprofundar a gestão e responsabilização democrática.

Escreverei, precisamente, sobre isso, no próximo artigo.